自然资源部规则司卖力人：矿产资源治理将爆发重大厘革
革新要点提示
推进矿产资源治理革新须转变看法
为贯彻落实党中央、国务院决策安排 ，针对多年来矿产资源治理中保存的突出问题 ，自然资源部印发了《关于推进矿产资源治理革新若做事项的意见（试行）》,对建立和实施矿业权出让制度、优化石油天然气矿业权治理、革新矿产资源储量分类和治理方法等作出了一系列重大的制度立异 ，体现了矿业权治理理念的重大转变。《意见》于2020年5月1日起正式施行。针对目前自然资源系统对《意见》保存的一些模糊认识 ，笔者认为必须切实转变看法 ，才华把部党组关于矿产资源治理革新的决策安排落到实处 ，并为矿法修改积累实践经验。
《意见》的焦点是全面推进矿业权竞争性出让。系统内一些人认为 ，招标、拍卖、挂牌方法出让矿业权并不是新鲜事物。早在2003年原领土资源部就印发了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌治理步伐（试行）》（领土资发〔2003〕197号） ，2006年又印发了《关于进一步规范矿业权出让治理的通知》（领土资发〔2006〕12号）。
实践中 ，矿业权竞争性出让是如何操作的呢？先看一个实例。2010年前后 ，受原领土资源部委托 ，北方某省级领土资源部分招拍挂出让了一个煤矿采矿权 ，某国有企业以70多亿元竞得了该采矿权。招拍挂结束后 ，该企业按竞买结果支付了价款 ，申领采矿许可证时却被见告 ，需要先治理项目立项、申请划定矿区规模、矿产资源开发利用计划评审、情况影响评价等一系列前置手续。因为前置手续治理问题 ，一直到2017年初该企业仍未能取得该矿的采矿许可证 ，该企业支付了高额采矿权价款而恒久无法进行采煤生产 ，其间的财务本钱就凌驾了10亿元。听起来匪夷所思 ，但实质上是多年来自然资源系统把矿业权竞争性出让做成了简单的“出让+审批”。
此次《意见》提出的矿业权全面竞争性出让 ，并不是对2003年以来实施的矿业权分类出让制度的直接复制 ，而是要对矿业权出让制度重新进行流程再造 ，切实维护矿业权人的正当权益。
一是矿业权出让由自然资源主管部分主动启动。出让和审批是两种完全差别的治理模式。审批由当事人申请而启动 ，当事人不申请的 ，行政机关不可主动启动 ，而出让则是行政机关主动启动。自然资源主管部分组织出让矿业权 ，要凭据矿产资源计划和矿业权市场监测情况 ，结合地质视察等相关地质事情结果 ，制订科学可行的矿业权出让计划。为了增加出让计划的科学性 ，在制订历程中可以充分听取社会投资主体的意见。
二是将“出让+审批”调解为“出让+挂号”。不再是将招标、拍卖、挂牌出让矿业权与原有的矿业权审批挂号程序物理叠加 ，即竞得人与自然资源主管部分签订矿业权出让条约后 ，仅获得了申请矿业权的资格 ，仍需履行审批程序后 ，才华确定是否能够取得矿业权。这种做法不切合基本的法理逻辑 ，对同一个矿业权不可既出让又审批。自然资源主管部分与竞得人签订出让条约 ，就意味着将矿业权授予竞得人 ，之后治理物权挂号即可 ，无须再履行行政审批程序。
三是“出让+挂号”不即是放弃政府监管�？蟛试纯辈榭稍硕哂泻芮康耐獠啃蕴卣� ，必须由政府进行须要监管。自然资源主管部分在拟定矿业权出让计划时 ，应当将勘查开采要求、探转采要求等相关管制性要求和条件“一揽子”写入矿业权出让通告和条约 ，给予社会投资主体充分的信息和预期。出让矿业权后 ，自然资源主管部分应当依据条约约定的管制性要求 ，对矿业权人的勘查开采运动进行监督治理。
实践中 ，由于矿业权出让与矿业用地用海制度不衔接 ，导致一些矿山企业虽然获得了矿业权 ，却无法实际开展勘查开采运动。为切实解决这一问题 ，《意见》把“净矿”出让确定为革新的目标和偏向 ，切实包管矿业权人的正当权益。
关于“净矿”出让 ，系统内一些人保存畏难情绪 ，认为难以推进。笔者认为 ，必须坚定“净矿”出让的革新偏向 ，尊重地质事情纪律和客观实际 ，凭据差别情况设定差别的“净矿”要求。
出让探矿权的 ，由于在出让时不可能确定勘查开接纳地用海的具体位置 ，因此不应要求在出让时就同步治理好用地用海手续。但满足以下要求即可视为实现了“净矿”出让：
一是权属上的“洁净” ，即拟出让区块没有权属争议和纠纷；
二是计划上的“洁净” ，即拟出让区块中没有种种�；で⑸煜叩冉购拖拗魄� ，这些计划条件既要考虑自然资源治理相关计划 ，也要考虑环保、宁静生产等可能影响矿产资源勘查开采实施的相关部分的计划限制和政策限制；
三是要着眼于勘查、开采全历程 ，切实包管勘查开采作业用地用海 ，即出让探矿权不但要包管探矿权用地用海 ，也要包管探矿权将来转为采矿权后同样能够顺利开展事情。要提前做好计划衔接 ，预留好矿业用地用海指标 ，加速治理用地用海审批手续。
直接出让采矿权的 ，在出让时矿区规模和用地用海位置基本能够确定 ，因此可以要求在出让采矿权时一并出让土地使用权、海域使用权或者同步治理用地用海手续。
“净矿”的水平 ，除了要包管权属和计划上的“洁净”外 ，还要区分差别矿种的庞洪水平 ，确定出让采矿权时是一并出让土地使用权、海域使用权 ，照旧同步治理用地用海手续。同步治理用地用海手续的 ，要尽可能缩短治理时限和简化治理条件 ，包管矿业权人在取得采矿权后能够尽快取得用地用海权利 ，顺利开展事情。
2019年12月 ，自然资源部印发实施的《自然资源部关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》（自然资规〔2019〕5号） ，就是一并出让海砂采矿权和海域使用权的有益探索 ，实现了精简、优化海砂采矿权和海域使用权出让环节和效劳流程的革新目标。
别的 ，推进“净矿”出让 ，需要在现行执法制度框架下进一步拓展用地用海的方法 ，积极探索矿业权人通过租赁等多种方法使用勘查开采矿产资源所需的土地和海域。
现行的矿业权出让权限 ，凭据矿产资源储量规模、面积、矿种等多种标准划分 ，同一矿种探矿权、采矿权审批权限纷歧致 ，探矿权、采矿权审批权限随着储量的变革也在不绝变革 ，既倒运于提高治理效率 ，也使部省两级的发证权限和责任始终处于不确定状态 ，给处理矿业权争议带来了极大的困难。针对这一问题 ，《意见》在调解矿业权出让治理权限的同时 ，实行同一矿种探矿权采矿权出让挂号同级治理。
今后 ，自然资源部卖力石油、烃类天然气等14种重要战略性矿产的探矿权采矿权出让挂号；战略性矿产中的大宗矿产 ，由省级自然资源主管部分卖力；其他矿种由省级及以下自然资源主管部分卖力。也就是说 ，今后通常由部卖力出让探矿权的矿种 ，无论储量爆发多大的变革 ，采矿权出让也由部卖力 ，不再凭据储量的变革调解部省的出让权限。《意见》明确了部省两级出让权限的划分 ，把省及以下出让权限的划分交由省级自然资源主管部分确定。省级自然资源主管部分应结合本省矿产资源勘查开发实际和行政治理能力 ，尽快明确省级及以下自然资源主管部分的出让挂号权限。同时 ，部将对近年来宣布的涉及探矿权采矿权出让权限划分的规章和规范性文件进行全面清理。通常与《意见》纷歧致的 ，要坚决废止 ，制止因文件冲突引发新的行政复议和行政诉讼。
现行矿法对油气探矿权、采矿权划定了试采和转动勘探开发的制度。从实践历程看 ，由于试采期限过短（一般为1年） ，企业难以在试采期间实时治理采矿权审批挂号手续 ，造成了大宗的以探代采、无证开采的违法行为。为切实解决这一问题 ，《意见》划定了油气探采合一制度 ，即油气探矿权人发明可供开采的油气资源的 ，在报告有挂号权限的自然资源主管部分后即可进行开采。进行开采的油气探矿权人应当在5年内签订采矿权出让条约 ，依法治理采矿权挂号。这是凭据油气勘查开采的技术逻辑作出的重大制度立异。
与固体矿产勘查、开采两个阶段截然离开差别 ，油气矿产资源勘查开采的阶段划分相对模糊 ，一般而言找到油气后马上就能开采。但这并不即是油气勘查开采就是一个阶段 ，甚至是一个权利。油气勘查开采运动照旧能够明显区别出勘查和开采 ，两个阶段的治理要求也是明显差别的。在勘查向开采转换的阶段则与固体矿产有明显的区别 ，即找到油气后马上就能开采。实行油气探采合一制度使得油气探矿权人有了越创造确的权利预期。值得注意的是 ，付与油气探矿权人特殊的开采权利并不是没有任何的限制。由于勘查事情和开采事情的治理要求差别 ，自然资源主管部分应当在油气探矿权出让时 ，将油气探采合一的相关治理要求 ，特别是如何遵守情况�；ぁ⒛采约笆凳敝卫聿煽笕ǖ认喙匾竽扇氤鋈锰踉� ，约束油气矿业权人依法依约开展勘查开采运动。
我国矿产资源属于国家所有。新中国建立以来 ，国家投入了大宗财务资金支持矿产资源勘查事情。为了包管国家财务出资的矿产资源勘查运动顺利实施 ，多年以来 ，凭据社会投资主体的治理方法 ，国家财务出资的勘查运动也挂号了探矿权 ，这种做法明显不切合矿法及《物权法》关于探矿权采矿权是物权的划定。《意见》明确 ，中央或地方财务出资勘查项目 ，不再新设置探矿权。今后 ，各级自然资源主管部分都不得再为财务出资勘查项目设定探矿权。《意见》实施前已经设定的探矿权 ，也要在探矿权到期后尽快注销。
（注：作者系自然资源部规则司司长）
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